ФІНАНСИ
Розділ 9.
МІСЦЕВІ ФІНАНСИ
9.2. Місцеві бюджети – фінансова основа місцевого самоврядування
Визначальною ланкою місцевих фінансів є місцеві бюджети. У них зосереджено понад 80 % від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування. Склад місцевих бюджетів представлений на рис. 9.1.
Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему
Рис. 9.1. Склад місцевих бюджетів
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну і витратну частини, принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети – це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території.
Разом
– відносини між органами місцевого самоврядування і господарськими структурами, що функціонують на даній території;
– відносини між місцевою владою і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витрачанні коштів місцевих бюджетів;
– відносини між органами місцевої влади різних рівнів з перерозподілу фінансових ресурсів;
– відносини між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.
Сьогодні ведуться значні наукові і практичні дискусії навколо питань зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, наукового обгрунтування концепції розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи, взаємовідносин між місцевими бюджетами і Державним бюджетом. Усі ці питання тією чи іншою мірою знайшли своє відображення у Бюджетному кодексі. Проте реформування бюджетної системи залежить від того, який рівень самостійності і незалежності буде надано місцевим Радам. Самостійність місцевих Рад повинна мати в своїй основі законодавчо закріплений розмір доходів, що надходять до місцевих бюджетів залежно від обсягу створюваних і використовуваних фінансових ресурсів на певній території.
Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок місцевих податків і зборів, неподаткових доходів, надходжень із бюджетів вищого рівня. Співвідношення між цими джерелами залежить від функцій, що покладені на регіональні органи управління, від потенційних можливостей отримання ними місцевих податків, а також від можливостей вищих органів влади надавати фінансову підтримку територіям.
Податки є головним джерелом місцевих бюджетів. В свою чергу всі податки, що надходять до місцевих бюджетів, поділяють на дві групи: місцеві податки і надходження із бюджетів вищого рівня.
Місцеві податки і збори – обов’язкові платежі, що встановлюються сільськими, селищними, міськими радами згідно законодавства, справляються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і зараховуються до їх бюджетів.
Ефективне використання інституту місцевих податків і зборів є важливим способом зміцнення всієї фінансової системи держави. В розвинутих країнах місцеві податки і збори, як правило, займають досить високу питому вагу в загальній сумі грошових надходжень органів регіонального і місцевого самоврядування (у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія – більш як 40 %). На жаль, практика засвідчує, що роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів України поки що незначна (менш як 5 %), а окремі органи місцевого самоврядування ще недостатньо використовують наявні можливості збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок їх упровадження.
З огляду на це розглянемо досвід застосування місцевих податків і зборів у зарубіжних країнах.
Для більшості розвинутих країн характерна множинність місцевих податків. Серед них такі:
– група прямих реальних податків: на нерухоме і рухоме майно, землю, з орендної плати, з власників транспортних засобів, подушний, промисловий, на професію, на мешканців, екологічний;
– група прямих податків на доходи: прибутковий, на прибуток підприємств, із спадщин і дарувань;
– непрямі податки на продаж: на роздрібний продаж, на продаж спиртних напоїв на розлив, на споживання електроенергії, газу, акцизи на бензин тютюн, спиртні напої;
– збори і мита: збір на прибирання сміття та його вивіз, на будівництво службових будинків, за паркування машин, за користування спортивними й оздоровчими закладами і установами культури, за полювання і риболовлю, видовища, послуги цвинтарів, із власників собак, за видачу різних ліцензій і реєстраційних посвідчень, за участь у бігах, за відкриття шинків і готелів, збори для компенсації збільшення вартості земельної ділянки внаслідок проведення забудов та інших робіт тощо.
Найважливішими на місцевому рівні є насамперед податки на нерухоме майно юридичних і фізичних осіб і на землю. Трохи рідше стягуються місцеві непрямі податки (у вигляді акцизів і податків на продаж) і місцеві подушні податки.
Так в Ірландії, Голландії, Великобританії та США від 70 до 100 відсотків доходів місцевих бюджетів складають податки на майно. Решта доходів місцевих бюджетів у цих країнах надходить у формі непрямих податків на товари та послуги.
У США податок на майно становить близько 12 % усіх загальнодержавних податкових доходів і 75 % місцевих податкових надходжень. Платниками є юридичні й фізичні особи. Об’єкти оподаткування визначаються окремо законодавством штатів. Все майно ділиться на такі категорії:
– нерухоме майно (земля, будівлі);
– реальне (матеріальне) особисте майно (обладнання, машини, урожай, стадо, власність домогосподарства);
– нематеріальні активи (акції, боргові зобов’язання, гроші);
– об’єкти комунальних та інших підприємств, об’єкти залізниць.
У США також досить розгалужена система пільг, при якій від оподаткування звільняється:
– нерухоме майно федерального уряду, урядів штатів та місцевих органів;
– власність неприбуткових організацій у сфері освіти, релігійних закладів;
– власність об’єднань фермерів, ветеранів.
У чотирьох штатах особисте майно звільнено від податку, а в 36 штатах такий податок не поширюється на нематеріальні активи.
У Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії від 70 до 90 відсотків усіх доходів місцевих бюджетів забезпечується у формі податку на прибуток підприємницьких структур і на дохід фізичних осіб. Як правило, в більшості цих країн поряд із загальнодержавними податками на прибуток підприємств існують аналогічні місцеві податки або встановлюються місцеві надбавки до цього податку. Подібна ситуація складається щодо податку на доходи фізичних осіб. Решту доходів місцевих бюджетів в цих країнах, становлять податки на майно і непрямі податки на товари та послуги.
Окремо можна виділити Францію, де до 35 відсотків доходів місцевих бюджетів становлять податки на майно, до 20 – податки на прибуток підприємницьких структур і доходи фізичних осіб, понад 10 відсотків – непрямі податки на товари та послуги, а майже 35 відсотків – інші види місцевих податків.
У багатьох країнах досить поширеними є податки на заняття торгівлею, на собак, на розваги, на видовища, на володіння транспортними засобами, на торгівлю спиртними напоями, на видачу ліцензій на спадщину, на подарунки, на осіб, які володіють двома квартирами, на мисливство та рибальство, на відкриття певних закладів, готелів, на прибирання вулиць і ліквідацію продуктових відходів, на рекламу тощо.
Система місцевих податків і зборів досить розгалужена. У Бельгії, наприклад, запроваджено 100 місцевих податків і зборів, в Італії – 70, у Франції – понад 50. Водночас в окремих країнах застосовуються лише кілька місцевих податків, але ці країни є винятком.
Ще однією особливістю місцевих податків і зборів на Заході є їхня масовість. Вони сплачуються фактично всім дорослим населенням, незалежно від соціального статусу та рівня доходів. Наприклад, у США в бюджеті сім’ї з чотирьох осіб з річним доходом 50 тис. дол. платежі за всіма місцевими податками складають у середньому 4,4 тис. дол. щорічно – 8,9 % її доходів. У цілому цей показник в окремих штатах мінімальний і дорівнює 3,5 %, а в інших сягає 14 % доходів сімей зазначеної категорії.1
Особливістю місцевих податків і зборів більшості розвинених країн є також їхня регресивність, тобто частка місцевих податків і зборів зменшується стосовно сукупного розміру доходів, якщо доходи зростають. У той же час частина країн щодо головних місцевих податків застосовують прогресивні ставки оподаткування. Це характерне, наприклад, для Фінляндії, Норвегії, Іспанії, Швеції, Швейцарії при оподаткуванні особистого майна громадян.
Місцеві податки використовуються на всіх рівнях місцевого самоврядування. В унітарній Франції це комуни, департаменти й регіони. До місцевих зараховуються також податки, що застосовуються у федеративних державах суб’єктами федерації. У Німеччині це – землі, у США – штати. Тобто кожний рівень влади у більшості розвинених країн має свою податкову систему.
Місцеві органи влади на Заході мають різну компетенцію щодо встановлення місцевих податків і зборів або щодо так званого права податкової ініціативи. В унітарних країнах місцеві органи влади, як правило, такого права не мають. Усі види місцевих податків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни. Місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення ставок податків у межах законодавчо визначених їхніх граничних рівнів. До компетенції місцевих органів влади включено також право приймати рішення про запровадження місцевих податків, визначених законодавством.
У деяких країнах застосовується інша модель контролю центрального уряду за місцевими податками. Місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна влада обмежує їхні максимальні ставки. З 1983 р. така практика діє в Норвегії та Бельгії. У федеративних державах основне коло питань місцевого оподаткування перебуває в компетенції суб’єктів федерації. Види місцевих податків встановлюються органами влади штатів у США, кантонів – у Швейцарії, владними структурами провінції Квебек – у Канаді. Ставки місцевих податків у цих країнах визначають муніципалітети.
В ряді країн з федеративним устроєм, насамперед у Німеччині та Австрії, існують угоди між місцевою і центральною владою про те, що місцеві органи влади одержують певну частку податкових надходжень. ЦІ угоди укладаються на період від трьох до п’яти років, протягом якого місцеві органи влади забезпечують стабільність податкових надходжень до своїх бюджетів.
В деяких країнах, насамперед у Канаді, питання фінансового забезпечення місцевих органів влади вирішуються за допомогою грантів. Центральні органи влади надають кошти для відшкодування повністю або частково витрат на певні види послуг. Гранти, як правило, надаються на послуги державного значення (освіта, охорона, здоров’я та ін.), а також для вирівнювання економічного розвитку окремих територій. Для розрахунку розміру гранта на той чи інший вид послуг встановлюються формули розрахунку витрат, які, включають цілий ряд обмежень і факторів. У більшості країн органи центральної влади надають гранти безпосередньо базовим органам місцевого самоврядування.
На підставі вищеозначеного можна зробити висновок, що при вирішенні проблеми доходів місцевих бюджетів у різних країнах враховувались: необхідність здійснення за допомогою бюджетної системи перерозподілу фінансових ресурсів між окремими регіонами і територіями; стан економічного розвитку; традиції у сфері оподаткування, а також рівень розвитку демократичних засад у державі, тобто рівень вирішення соціально-економічних питань, які передані до компетенції місцевих органів влади.
Місцеві податки і збори забезпечують значні надходження до місцевих бюджетів, реальну фінансову автономію органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної влади.
На думку спеціалістів-податківців в Україні основу місцевого оподаткування повинні забезпечити майнові податки, зокрема місцеві податки на нерухоме майно юридичних осіб, на коштовне нерухоме майно фізичних осіб, на землю і на спадщину. Можуть бути запроваджені податок на утилізацію побутових відходів або на прибирання сміття, податок на полювання, рибальство, використання кар’єрних матеріалів, на ветеринарне обслуговування худоби та інших
Домашніх тварин. Усі ці податки ефективно використовуються у багатьох країнах.
Зарубіжний досвід переконує також, що можна запроваджувати в Україні й податки на цінні папери (на емісію акцій та облігацій), на біржові операції, грошові капітали, приріст капіталу, на осіб, які мають дві чи більше квартир, на видовища, на право розміщення офісів у центральній частині міста і т. ін.
Важливе питання – введення самооподаткування. Цей вид податків не новий. Він існував у недалекому минулому. Кожен житель села, селища сплачував певну суму грошей, які цільовим призначенням ішли на впорядкування населеного пункту, будівництво доріг, інші громадські потреби.
Необхідно, щоб у законі про місцеві податки і збори було чітко визначено механізм розрахунків з кожного виду податків і зборів, їх облік, відповідальність за зберігання коштів, що надходять у рахунок сплати податків.
Отже, підвищення результативності податкової діяльності нашої держави потребує вдосконалення такого важливого її інструменту, як місцеві податки і збори. Саме вони мають становити основну прибуткову статтю бюджетів органів місцевого самоврядування і відігравати важливу роль у формуванні місцевих фінансів.
Видатки місцевих бюджетів залежать від бюджетної політики, яка проводиться державою, від децентралізації управління соціальною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, які проходять по каналах регіональних бюджетів, на їх питому вагу в загальнодержавних бюджетних видатках.
В Україні розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності із урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:
– перша група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів. Здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань;
– друга група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних
Послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. Здійснюються з бюджетів міст республіканського значення Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;
– третя група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Здійснюються ці видатки з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки усіх трьох груп.
Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи. Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів.
Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основної частини боргу місцевих органів влади.
Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок інших джерел. Законодавство забороняє використання доходів бюджетів розвитку на фінансування видатків поточних бюджетів.
У законодавстві багатьох зарубіжних країн вживають поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети. У Франції, наприклад, додатковий бюджет є уточнюючим основний бюджет, що дає можливість не вносити змін до основного бюджету. Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб
(водопостачання, благоустрою та ін.), що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Складання приєднаного бюджету дозволяє спрямувати доходи відповідної служби на її фінансування.
В Україні також запроваджено норму, за якою місцевий бюджет поділяється на поточний і бюджет розвитку. Поточні видатки – це видатки на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також фінансування заходів із соціального захисту населення тощо.
Видатки розвитку – це видатки на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Згідно Бюджетного кодексу України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:
– погашення основної суми боргу;
– капітальні вкладення;
– внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб’єктів підприємницької діяльності.
Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок надходження коштів від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; субвенцій з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів тощо.
1 В. Кравченко. Місцеві фінанси України. – Навч. посібник.- К.:Знання, 1999.- е.174-175
(1 votes, average: 5,00 out of 5)