Регіональна економіка
Глава Х
ЕКОНОМІЧНІ ОСНОВИ РЕФОРМУВАННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
3. Становлення системи регіонального управління
В економічній ситуації, що склалася в Україні при переході до ринку, перед теорією і практикою управління постають нові проблеми. Нині перед економічною наукою виникають питання, які передусім стосуються розробки і втілення у вітчизняну практику господарювання стратегічного менеджменту.
Методологія стратегічного управління, яка сформувалася в розвинутих країнах світу, не розрахована
Підвищення значення фактора управління в умовах науково-практичного розвитку, що прогресує, та у зв’язку
Кажучи про організацію управління господарством як мету, треба розглядати утворення, підтримку і розвиток рівня матеріального і духовного комфорту членів суспільства через вирішення задач розвитку його економіки. На управління територією покликано забезпечувати досягнення цих цілей. Перед ним стоять практично ті ж завдання, як і перед країною в цілому.
Вирішення економічних проблем сьогоднішнього дня, які характеризуються кризовою ситуацією, можливе лише шляхом оптимальної перебудови структури господарського комплексу, упровадження досягнень науково-технічного прогресу, які забезпечують інтенсивний розвиток суспільного виробництва, підвищення його ефективності і конкурентоспроможності. Однак цей шлях пов’язаний з великими капітальними затратами, потребує тривалого часу для реалізації такої політики і одержання явних позитивних результатів. Тому в сучасних умовах надзвичайно важливо використовувати організаційно-економічні фактори, які повинні бути використані оперативно, без істотних затрат. Серед цих факторів важливим є удосконалення системи управління.
На практиці застосовуються дві системи управління: галузева і територіальна, а також різні форми їх сполучення. Зараз управління економікою здійснюється переважно за галузевим принципом, у відання регіонів передано більшість питань соціальної сфери. Однак на практиці коло завдань, які доводиться вирішувати територіальним органам влади і управління, набагато ширше. Це забезпечення функціонування і розвитку господарства регіону; відповідальність територій за вирішення цих питань обумовлена тим, що нормальне функціонування господарства – забезпечення населення даної території засобами існування у вигляді заробітної плати та інших доходів – забезпечує населення даної території продуктами, товарами та послугами; це формування фінансових ресурсів (у вигляді доходів бюджету), необхідних для реалізації функцій держави і державних територіальних формувань; забезпечення функціонування і розвитку соціальної сфери, необхідної для життєдіяльності населення даної території, його відтворення; охорона навколишнього середовища як єдиного джерела проживання. Всі ці задачі взаємопов’язані і не можуть – вирішуватись окремо. їх реалізація неможлива без адекватної системи управління даними процесами на територіальному рівні. А звідси випливає, що територіальна система має здійснювати управління господарством, соціальною сферою і охороною навколишнього середовища, маючи для цього необхідні повноваження, методи і важелі управління та відповідні управлінські структури.
Звичайно, вирішення широкого кола проблем території можливе і через галузеві органи управління – міністерства, відомства. Однак це все одно, що користуватись послугами посередника, якого питання розвитку територій торкаються лише посередньо.
В умовах великого поширення різноманітних форм власності галузева система управління стає неефективного, оскільки розрахована на управління переважно державним сектором, розміри і роль якого зменшуються.
Крім того, принципи галузевої системи управління базуються на централізованому розподілі фінансових та матеріальних ресурсів, а також на ряді адміністративних функцій (призначення керівників підвідомчих підприємств тощо). В умовах розвитку ринкових економічних відносин можливості ефективної діяльності галузевого органу управління значно звужується. Все це веде до втрати керованості господарством, і, отже, до дезінтеграції господарського комплексу та руйнування економіки. Це наочно проявляється зараз – в умовах перехідного періоду до ринкових відносин.
Сучасні тенденції в розвитку економіки ведуть до все більшого поширення виробництв і технологій, що виникають на стику галузей або мають міжгалузевий характер. Ринкова економіка, диктуючи умови господарської діяльності та визначаючи її ефективність, змушує підприємства випускати продукцію, виконувати роботи та послуги, визначені не галузевою належністю підприємства, а виключно кон’юнктурою ринку.
Регіони за природно-кліматичними, демографічними, соціально-економічними умовами, рівнем розвитку продуктивних сил, виробничої і невиробничої інфраструктури істотно різняться. Це потребує диференційованого підходу до прийняття управлінських рішень, обліку місцевих особливостей тощо.
Отже, в умовах переходу до ринкової економіки об’єктивно неможливе здійснювання галузевого управління народним господарством, воно настійно потребується переходу до функціонально-територіальної системи державного управління економікою.
У принципі, як державна, так і територіальна адміністрація є сукупністю людських і матеріальних засобів, покликаних забезпечувати під керівництвом політичної влади виконання і застосування законів. При цьому, у демократичних суспільствах політизація відхиляється, а правилом є політична нейтральність управлінського апарату, як у відношенні партії, що стоїть при владі, так і щодо опозиції. У своїй сфері діяльності адміністрація має бути незалежною від політичної влади. Далі, потребується конкретне, визначене законом, розмежування задач державних і регіональних адміністрацій та визначення компетенції і повноваження у розв’язанні цих задач, надання можливостей їх реалізації.
Система і структура управління визначається структурою об’єктів, що управляються. Тому пропозиції про перехід до функціонально-територіальної системи управління господарством виходять з того, що основна частина господарського комплексу передається в управління територіям. За загальнодержавними органами залишаються лише питання, які забезпечують існування і функціонування держави в цілому. Це захист зовнішньої політики, державної безпеки, внутрішніх справ, роботи єдиних державних енергетичних і транспортних систем, зв’язку, державних фінансів, окремі питання соціальної політики, статистики, стандартизації і метрології тощо.
Функції держави визначають структуру державного управління. Виходячи з перелічених завдань, безумовно, необхідне існування таких загальнодержавних міністерств і відомств, як Міністерство фінансів, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство закордонних справ, Міністерство енергетики, Міністерство зв’язку. При цьому більшість загальнодержавних органів управління (міністерств, відомств) має не галузевий, а функціональний характер, тобто забезпечує не роботу будь-якої конкретної галузі, а реалізацію однієї з функцій держави.
Основні функції територіального управління такі:
1) у виробничій сфері – забезпечення ефективного розвитку господарства регіону як єдиного цілого, зокрема: участі в вирішенні загальнодержавних завдань з врахуванням місця регіону в загальнодержавному відокремленні праці і специфічних інтересів регіону; ефективного внутрішньо-регіонального розподілу праці, спеціалізації і кооперування, комплексування господарства регіону; ефективної сумісної діяльності підприємств в регіоні; сприятливих умов для розміщення і ефективного функціонування виробничих об’єктів (розвитку регіональної виробничої інфраструктури, виробництв міжгалузевого призначення, виконання робіт загально-будівельного профілю тощо); ефективного використання територіального виробничого, науково-технічного і ресурсного потенціалу; ефективного розвитку територіальних виробничо-господарських комплексів; ефективного керівництва господарством місцевого призначення, координування випуску продукції і надання послуг внутрішньо-регіонального споживання.
2) у соціальній сфері – задоволення потреб населення у праці і забезпеченість ефективного використання трудового потенціалу регіону; створення умов для відтворення трудового потенціалу регіону; забезпечення ефективного розвитку соціальної інфраструктури; задоволення потреб населення продуктами харчування, товарами та послугами; регулювання якісних і кількісних характеристик структури розселення населення по території; підтримка сприятливого для життя, праці і рекреації екологічного середовища; вирішення інших питань соціальної сфери.
Створення територіальної системи управління мусить здійснюватись відповідно до наступних принципів:
Принципу відповідності управляючої системи об’єкта управління. Він проявляється по-різному – через кількість ланок лінійного управління, будови функціональних органів та методи управління, що ними застосовуються; відділення перспективного управління від оперативного; принципу мінімуму зв’язків, який означає, що всю систему управління слід поділити на блоки – підсистеми, які зможуть самостійно здійснювати свої функції; принципу функціонованої інтеграції, за яким доцільно об’єднувати і організаційно уособлювати органи, які виконують однакові для різних структурних підрозділів функції; принципу мінімуму щабелів управління і мінімального шляху інформації; принципу максимальної персоніфікації функції і відповідальність виконавців – відмова від можливого дублювання і нечіткості у питаннях спільної реалізації функцій різними органами управління; принципу надійності і достатності, тобто мінімізація можливості відмови нижчестоячих ланок (об’єктів) управління від виконання розпоряджень вищестоячих ланок (суб’єктів) управління, а також забезпечення органів управління всіма важелями, необхідними їм для реалізації своїх функцій.
Оскільки ж перехід до ринкових відносин у економіці здійснюється без будь-якої зупинки роботи господарства та життя суспільства в цілому, то і формування нових структур повинно відбуватися природним шляхом, наслідуючи все те, що себе підтверджує, без чого неможливо обійтись при переході до ринку, а тим більше в умовах кризи. Окрім того, у перехідний період паралельно існують традиційні адміністративно-планові відносини і нові ринкові, а також змішані їх форми. Тому у процесі створення територіальної системи управління доцільно максимально використовувати існуючий управлінський потенціал. Більшість задач, які треба вирішувати, залишаються практично незмінними, що припускає необхідність використання досвіду відповідних спеціалістів. Схема нинішнього управління не повинна передбачати докорінної перебудови всієї існуючої його системи, а отже, більшість органів управління будуть необхідні і при переході до територіальної системи управління. їх доцільно зберегти, коригуючи набір здійснюваних ними функцій і методів їх реалізації. При цьому важливо пам’ятати, що має відбуватись пристосування організаційних структур до зміни задач адміністрації, а оскільки як зовнішні, так і внутрішні умови постійно змінюються, то неможлива розробка схеми управління у жорсткому вигляді на тривалу перспективу.
Схема управління будується виходячи з об’єктивних умов і з їх зміною міняється сама. При цьому у багатьох країнах при адміністраціях існують спеціальні служби, які здійснюють контроль за відповідністю системи управління зміні ситуації та поточними процесами. Вони готують пропозиції по корегуванні системи управління.
Враховуючи недоліки існуючої структури управління, що складається з двох різнорідних систем – виборної у вигляді Ради та її виконавчих комітетів (у містах і селищах) і призначеної Президентом – у вигляді державних адміністрацій (на рівні області і районів), треба встановити для області, міста і району єдину систему управління, яку очолює голова державної адміністрації. Це не означає повернення до старих управлінських структур і принципів управління. По-перше, система Ради, справді, ще не змогла себе проявити, використати закладений в ній демократичний творчий потенціал; по-друге, в період переходу до ринку, ліквідації економічної кризи ці органи мусять формуватися і діяти на основі нових законів, з новими функціями, які забезпечують певний рівень економічного і соціального розвитку регіонів.
Виходячи з передумови, що у ведення адміністрації передається управління галузями господарства, регіон одержує статус самостійної економічної одиниці з достатньо широкими правами та повноваженнями у сфері економіки, і таким чином, здійснюється перехід до функціонально-територіальної системи управління.
З цією метою слід згрупувати все коло питань, які перебувають у компетенції територіального управління по функціях. Щодо обласного рівня управління, то ці питання мають групуватись як: загальне керівництво економікою, визначення стратегії соціально-економічного розвитку, організація реформування економіки, усуспільнення і аналіз всієї господарсько-економічної діяльності, розробка заходів по усуненню народногосподарських диспропорцій, розробка прогнозів, проектів програм соціально-економічного розвитку, координація зовнішньоекономічної діяльності, ціноутворення, розробка демографічної політики, вирішення питань використання трудових ресурсів та запобігання безробіттю; забезпечення функціонування промисловості, транспорту, зв’язку, паливно-енергетичного, будівельного комплексу, будіндустрії, житлово-комунального господарства; організація здійснення земельної реформи, забезпечення функціонування агропромислового комплексу та переробних галузей; організація роботи по забезпеченню населення товарами та послугами, функціонуванню галузей торгівлі, побутового обслуговування; забезпечення функціонування соціальної сфери народної освіти, культури, соціального забезпечення і спорту.
Органи управління утримуються за рахунок засобів регіонального бюджету. Крім них, можуть існувати різні госпрозрахункові організації, причому не тільки державні, але й виконуючі ті чи інші функції територіального управління. Можуть також створюватися бюджетні органи управління для реалізації конкретного завдання, які називаються цільовою адміністрацією. Ці органи можуть мати тимчасовий характер або створюватися на невизначений строк залежно від мети, для реалізацій якої вони створюються.
(2 votes, average: 4,00 out of 5)